新一轮土地改革已经步入深水区
 

 

  中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下简称《意见》)。《意见》提出,要逐步建立规范高效的“三权”运行机制,不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度,为发展现代化农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实保障。
  《意见》提及的“三权”运行机制,即农地“三权分置”。这里说的“三权”,指的是农地的所有权、承包权和经营权;而分置则是将原本捆绑于一体的承包权和经营权分开来,从所有权和承包经营权的两权体系过渡到所有权、承包权和经营权分开的三权体系。三权分置是新一轮农村土地制度改革的重要一步,在十八届三中全会为农村改革定调后,于2014年的中央1号文件对农村改革的全面部署中提出,其核心就是稳定承包权、放活经营权。
  新一轮土改已经步入深水区,无论是土地征收补偿标准提高、集体经营性建设用地入市还是三权分置的宅基地制度改革,都是围绕着保障农民权益的原则进行的。以往农地征收不仅补偿标准低,而且农民缺乏话语权,容易被村委操控形成极大寻租空间,导致农民利益受损,提高征地补偿和集体经营性建设用地入市的规范要求,就是为了进一步保障农民的权益。三权分置也是一样,大量的农民进城务工,而由于此前承包经营权是捆绑的,留守儿童和老人都无力耕种,于是出现了大规模抛荒,这样既不利于农地使用又不利于农民权益,没有人能由此获益。而三权分置后,农民可以在保留承包权的情况下出让经营权,就等于在不改变所有权和承包权状况的基础上部分实现土地经营权的自由流转,而将零碎的农地经营权集中租赁,还能实现适度的规模化连片经营,发展新型农业。同时,《意见》要求严格保护农户承包权,稳定现有土地承包关系并保持长久不变,不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件,这就为农民进城解决了后顾之忧,在身份和收益上都有了保障。
  在此前的试点中,发展出了土地集中模式和服务集中模式。例如,上海松江地区的由村集体统一整理农户土地经营权后发包给有经营能力的农户的家庭农场制,就是将土地集中起来;而河南商水、山东济宁那种经营主体不变,让农户通过市场购买服务,委托专业服务组织、合作社全托管、半托管开展农业生产经营的,就是服务集中模式。当然,无论何种模式,都还存在着需要改善的地方,例如如何压缩土地集中模式的寻租空间,如何保证服务集中模式的动态监管等。此前,土改的土地信托流转探索,也遭遇了诸如地方政府主导过多、流转确权面积因荒地等原因而小于实际土地面积导致无法形成标准化产品,或出现预估偏差等现实问题。每一种土地流转改革的方式都还在探索之中,并需要在更大范围、更大自由度的探索中不断完善,这些都需要土地权属、改革政策、落地执行和专业的土地运营能力等各方面因素的配合,而提高农民生活、保障农民权益是不变的目标和准则。
  对产权的尊重于农民于社会于一国未来的发展均至关重要,确定土地权属实现土地自由流转,是不变的目标。而在现阶段,以灵活措施将农民权益最大化,是有积极意义的现实手段,希望三权分置这样的尝试可以在新一轮土地改革与土地自由流转的进程中发挥出更大的作用。