勇于担当 先行先试

--永城市交通运输行政执法体制改革情况调查

 

2014年以来,永城市积极抢抓被列为全省交通运输行政执法体制改革试点县(市)机遇,勇于大胆创新,先行先试先改,着力解决交通运输行政执法工作中存在的体制机制弊端,率先在全省完成交通运输行政执法体制改革,探索了好做法,积累了好经验,取得了好成效,为全市全面深化改革工作发挥了典型示范和引领带动作用,得到了省委、省政府和省交通运输厅的充分肯定,并在全省力推永城交通运输行政执法体制改革经验。

一、基本情况

(一)改革前状况。改革前,永城市交通运输行政执法主要由道路运政、公路路政、交通路政、农村路政、海事航政组成,分别由市道路运输管理局、公路局、路政管理大队、农村公路管理处、航务海事局5个部门承担,既条块分割、各自为政、多头执法,又机构重叠、职能交叉、重复执法,人员多达560余名,属严重超编,经费无保障,再加之监管机制不健全、监管措施不到位,造成交通运输行政执法行为不规范,多头执法、交叉执法、以罚养人、以罚代管、趋利性执法等问题突出,无法起到规范运输市场秩序、保障道路桥梁畅通、维护交通运输安全的作用,更影响了交通运输行业乃至永城市整体形象,也造成了执法资源的巨大浪费。

(二)改革的动因。随着依法治国战略和全面深化改革的加快推进,构建法治政府、法治部门和依法行政成为全面建成小康社会的重要保证,着力解决我市交通运输行政执法体制机制问题迫切而必须。特别是“11.14”事件发生后,更是把我市推向风口浪尖,面临空前的压力,省委、省政府主要领导先后多次做出重要批示,要求永城认真吸取教训,深入分析体制性根源,找出症结所在,对症下药,大力推进交通运输行政执法体制改革。省政府把推进交通行政管理和综合执法改革作为2014年全面深化改革的一项重要任务,省委党的群众路线教育活动办公室也把治理公路“三乱”作为第三批整改工作的重点。为推进改革,省交通运输厅先后组织6个调研组到外省和有关市(县)深入调研,提出了改革的初步意见建议,并把永城列为全省交通运输行政执法改革试点县(市)。省交通运输厅调研组先后4次莅临我市调研指导,张琼厅长亲临主持召开专题座谈会。可以说,我市交通运输执法体制改革已经形成倒逼机制,到了不改不行、无路可退的境地。市委、市政府痛定思痛,下定决心,在全省先行先试先改,全力实施了交通运输行政执法体制改革。

(三)改革后状况。改革自2014年初开始启动,8月底圆满结束,在原市路政管理大队的基础上新组建了永城市交通行政执法局,规格为副科级,系市交通运输局直属事业单位,核定编制150名,设大队长1名,副队长3名,下辖办公室、政策法规股、执法监督股、流动执法队、固定执法站(超限超载检测站)等内设机构,主要负责全市运政、路政、航务等交通行政执法工作,经费纳入财政预算管理,全额拨付,实行收支分离。

二、做法成效

(一)多措并举,全力以赴推动。在改革中,发挥各种优势,采取多种措施,进行顶层设计,充分宣传发动,积极进行引导,确保大局稳定,形成改革共识,全力以赴推动。一是顶层设计。市委、市政府高度重视交通运输行政执法改革工作,列入全市中心工作和“33633”重点工程,主要领导和分管领导多次调研座谈,主持召开会议,专题研究部署,为改革做好了顶层设计,明晰了方向。二是宣传发动。充分利用印发宣传手册、进行政策解读、召开座谈会、开展谈心交流活动等有效形式,大力进行全方位的改革宣传发动,把广大干部职工的思想认识统一到省、市改革决策部署上来,切实增强改革的信心和决心。三是积极引导对改革可能引发的不稳定因素进行正确研判,积极进行政策引导,认真搞好风险评估,制定改革应急预案,采取领导分包单位、深入职工中间走访座谈、与重点人员谈心交流等办法,着力做好思想政治工作,及时化解矛盾问题,切实维护行业大局稳定,为改革顺利实施创造了良好环境。四是以人为本。坚持以人为本和切实维护群众利益的原则,在职能整合、人员安置和工资保障等方面出台切实可行的办法,最大限度地解除交通运输系统干部职工的后顾之忧,确保人心不散、工作不断、局面不乱,赢得了广大干部职工的理解和支持。

(二)盘活存量,有效整合职能紧密结合永城实际,从解决体制机制上存在的积弊入手,按照机构编制不突破的原则, 对分散在市公路局的路政、农村公路管理处的路政、道路运输管理局的运政、海事局的航政“四大执法”职能进行有效整合,在市路政管理大队的基础上组建新的交通行政执法机构。从机构撤销和职能调整的原执法机构中有效解决新机构的人员编制问题,确保交通执法部门有机构有编制有经费。具体为:撤销原市路政管理大队,85个编制整体划转;调整市公路局、运管局、农村公路管理处的行政执法职能,共划转编制65个。

(三)阳光操作,确保公平公正。始终坚持公开、公平、公正原则,在人员资格审查、竞争上岗等改革过程中,着力做到“四公开”,确保改革顺利实施。一是政策公开。采取条块结合方式,认真传达有关改革政策,并通过多种形式公布,确保广大干部职工掌握政策、吃透政策。二是方案公开。在制定《永城市交通运输行政执法体制改革的意见》、《永城市交通运输行政执法人员竞争上岗实施方案》、《永城市交通运输行政执法机构支部书记、副大队长公开选拔实施方案》等文件过程中,让职工反复讨论研究,认真征求和听取他们的意见建议。三是过程公开。执法人员的竞争上岗和班子公开选拔工作,全程委托市人力资源和社会保障局具体实施,纪检监察机关、职工代表小组对资格审查、笔试、面试、考核等各个环节全程监督。四是结果公开。对报名资格、报考人员、笔试成绩、面试成绩、考核成绩等及时张榜公示,让广大职工和参与人员及时了解有关情况,避免暗箱操作和违规操作。

(四)妥善安置,解除后顾之忧。进一步创新工作思路,开辟“六种”安置渠道,对406名分流人员进行妥善安置。一是设立派出机构。在城关镇和演集镇两个重点乡镇,设立两个运管所,实施行业和地方双重管理,工资由所在乡镇发放,解决了129人的安置问题。二是实行源头监管。强化运输市场源头监管,成立道路运输市场监管大队,合理安置分流人员46名。三是改革养护体制。把农村公路养护站改造成管理、养护、服务一体化的综合养护服务站,合理安置分流人员72名。四是实施公车公营。实行公交车公营管理,由市财政出资,收购了3路、4路私营公交车46辆,安置驾驶、后勤服务等人员63名。五是局属单位安置通过发展壮大交通运输局直属运输公司、驾校等现有运输企业单位和机动车综合性能检测站、从业人员培训中心等运输服务业单位安置人员96名。六是提前办理退休。按照省政府交通运输行政执法体制改革政策,为工龄满30年和距法定退休年龄不足5年的人员办理提前退休手续,让已安置到位的原28名执法人员提前退休,解除其后顾之忧。

(五)强化管理,规范执法行为。我市交通运输行政执法局成立后,从队伍建设和制度建设入手,加强内部管理,规范执法行为,确立了清正廉洁、敢于担当、配合密切、依法行政的执法宗旨,坚持以德执法、以情执法、以公执法、以纪执法的执法理念,严格执行一视同仁、一丝不苟、公平公正、依法行动的执法要求,建立了 “一承诺”、“一独立”、“两分离”、“两个全天候”、“三把关”、“四回访”、“两坚持”的执法机制。“一承诺”即层层签订执法承诺书,增强自律性。“一独立”即执法案卷由单一科室独立建卷,提高案卷质量。“两个全天候”即交通、交警联合上路执法全天候,违法车辆处理全天候,确保严格公正执法和违法车辆及时接受处理。“两分离”即查处分离、收缴分离,避免暗箱操作,提高处理透明度。“三把关”即定性裁量实行处理室、案卷室、法制室三个股室把关,避免证据不足而导致处理失当。“四回访”即对运输企业、货运站场、车主和驾驶员重点回访,看执法是否文明规范公正。“两坚持”即坚持规范执法、人性化处罚,实行卸载零容忍、处罚低标准;坚持规范化执法与人性化执法并重,期间为困难车主捐款缴纳罚款,既坚守了法律底线,又充分体现了执法的人性化,起到了良好的教育效果。

(六)部门联动,形成执法合力在交通执法过程中,强化部门联动,密切部门协作,充分发挥综合执法优势,形成了强大执法合力。公安交警部门成立治超中队,与交通执法人员24小时全天候、常态化联合执法;公安、交通、纠风等部门严厉打击闯卡、阻挠执法、寻衅滋事的非法行为;国土、工商、环保、电力、交通、公安等部门及当地乡镇政府联动,综合整治非法料场,净化了货运源头;落实超限超载信息抄告制度,形成了治超合力。积极探索区域联动执法,组织召开豫皖六县市区治理车辆超限超载(永城)联席会议,建立交流沟通探索平台,达成了联防、联治、联动的“治超”共识。

通过扎实改革,提升了整体队伍素质,形成了较强执法能力,养成了良好执法风纪,进一步规范了执法行为,健全了执法机制,强化了执法管理,取得了显著成效。自21048月份以来,全市共取缔非法料场57家,检测车辆50352辆,查处超限超载车辆2203辆,卸载货物35684.7吨,切割改型车辆451辆,拆除改装车辆247辆。同时,加大了对寻衅滋事、非法运输经营人员的打击力度,拘留23人,逮捕2人,净化了交通执法环境。目前,执法人员和执法对象关系进一步融洽,公路交通安全事故大幅下降,货物运输价格理性回归、供求关系不断优化,交通公路“三乱”零举报,交通行业良好形象逐步树立,得到了省委、省政府的高度评价和充分肯定,受到了市委、市政府通令嘉奖和全市人民的广泛好评。

三、经验启示

永城市交通运输执法体制改革获得了较大成功,取得了明显成效,为全省交通运输执法改革进行了有益探索,提供了宝贵经验,带来了很大启发,并充分说明,深化改革是解决交通执法深层次矛盾问题的必然途径,也是交通运输走向规范化、法制化的必然要求。

(一)上级的政策指导是做好交通运输行政执法体制改革的保障。省委、省政府把推进交通运输行政执法体制改革作为全面深化改革的一项重要任务,省委党的群众路线教育实践活动办公室也把治理公路“三乱”作为第三批整改工作重点,为推动交通运输执法体制改革创造了有利条件。省交通运输厅调研组先后4次到永城调研,为我市交通执法体制改革做好了顶层设计。特别是张琼厅长亲临永城,主持召开了公路治超和交通运输执法体制改革座谈会,为交通运输执法体制改革指明了方向。改革进行中,省交通运输厅在政策上、方法上、方式上等均给予了有力的指导帮助,切实保障了我市交通运输行政执法体制改革的顺利推进。

(二)市委、市政府的重视支持是做好交通运输行政执法体制改革的基础。市委、市政府对交通运输行政执法体制改革高度重视,作为树立市委、政府形象,促进交通运输发展的重要举措,列入了全市“33633”重点工程的战略部署。多次对交通运输行政执法体制改革进行调研、座谈,召开会议专题研究,并积极向省交通运输厅、省编办汇报进展情况,商讨改革办法,明确了执法权限、机构编制、经费保障和竞争上岗范围、条件、录用办法,同时多次组织市交通运输局、人力资源和社会保障局、编办、财政局、公安局、纠风办、法制办等单位召开会议,形成推进交通运输行政执法体制改革的强大合力,为改革顺利进行奠定了坚实基础。

(三)部门的协作支持是做好交通行政执法体制改革的保证。交通运输行政执法体制改革政策性强,涉及面广,市直各有关单位站位大局,全力支持,密切配合,高效协作,为扎实搞好此项改革提供了有力保证。改革过程中,交通运输部门全面动员,主动竭力而为;机构编制部门科学合理定位机构职能、设置人员编制,为改革奠定了基础;财政部门积极做好经费保障工作,为改革提供了财力保证;法制部门严把法规、政策关,确保了改革依法实施;人事劳动部门配合做好机构人员竞争上岗、分流人员安置工作,为改革稳妥推进加力;纠风部门全程监管,确保了改革依纪推进;交通、公安、国土、电力、工商、环保等部门和有关乡镇密切配合,形成了强大治超合力,确保了卓有成效开展交通执法工作。

(四)坚持阳光操作是做好交通运输行政执法体制改革的前提。改革实施过程中一直恪守“公开、公平、公正”原则,从始至终、从内到外,全程阳光操作、清晰透明,真正做到了政策让大家了解、方案让大家作主、过程让大家监督、结果让大家信服,使交通运输系统广大干部职工达成了共识,形成了合力,营造了支持改革、参与改革、配合改革的良好氛围,这是顺利开展交通运输执法行政改革的前提和基础。

(五)保持行业稳定是做好交通运输行政执法体制改革的关键。稳定是衡量改革成败的关键;正确处理改革、发展和稳定的关系至关重要。在我市交通运输行政执法体制改革中,既做到了敢于担当、强力推进,同时又做到了慎之又慎、站位全局,始终坚持以人为本,人性化操作,经过周密安排部署,充分调研论证,反复征求意见,制定出台了切实可行的改革措施和实施办法,合理妥善安置分流人员,尽最大可能地解除干部职工的后顾之忧,确保了人心不散、工作不断、局面不乱,有力地维护了行业系统的持续稳定。

(六)规范执法秩序是做好交通运输行政执法体制改革的目的改革成败与否,关键在于成效。新的交通运输行政执法机构成立后,加强队伍建设、制度建设、执法机制建设,坚持强化法制宣传,优化执法环境常态化;加大执法力度,实施严格执法常态化;严格执法纪律,坚持廉洁自律常态化;注重执法安全,确保安全第一常态化;强化基础建设,实现科技治超常态化;善于探索求效,丰富改革成果常态化。正是这“六个常态化”和规范的执法秩序、高效的执法效率,树立起了我市交通运输行政执法的良好形象,检验了交通运输行政执法体制改革的实际效果,达到了改革的目的要求,收到了改革的真正成效。

四、存在问题

虽然我市交通运输行政执法体制改革取得了明显成效,但也不可避免地存在着一定的矛盾和问题,这些矛盾问题迟滞了改革步伐,制约了改革发展,影响了改革效果。

(一)装备不足,影响执法正常开展。因执法机构刚成立,执法车辆、检测设备、装载机械等严重不足,特别是仅有的两辆执法车辆,系2006年所购,已达报废标准,技术状况差,时常抛锚,存在极大的安全隐患,影响了正常执法工作的开展。执法仪数量太少,不能满足正常执法工作需要。

(二)环境较差,暴力抗法屡见不鲜社会上多数对治超工作不理解,片面认为交通治超的目的就是罚款。超限超载运输为暴利,同一宗货物运输,合法运输获利较小,但违法超限运输获得的将是合法运输23倍甚至更多的利润,致使许多运输户不惜铤而走险,违法超限运输甚至暴力抗法,以谋取利益最大化。特别是一些车主结成利益共同体,阻挠干扰治超执法的手段花样百出,雇请专人专车跟踪执法车辆通风报信,甚至采取前压后堵,阻挠执法车辆正常行驶,更有甚者故意制造交通事故。特别是永城11.14事件、民权11.24 事件发生后,正如《半月谈》刊载的《河南公路治超阻挠执法成为常态,司机带毒药闯岗》报道一样,带药瓶闯卡“软”性暴力抗法的形式开始出现,并正逐步成为常态,导致公路治超面临新挑战,压力倍增。

(三)机制不畅,治超合力有待强化。我国现行治理货运车辆超限超载的体制,从货运车辆的生产、改装、注册登记、市场准入和运输站(场)、货物分装场、料场等站场的审批监管,到车辆上路从事货物运输,以及道路行驶中的监督检测等环节,涉及交通、公安、工信、质检、安监等13个职能部门,需各方各司其职,通力协作,合力执法。但目前治超的沟通协作平台和机制还不健全,配合不够紧密,尚未形成合力。特别是我省规定路面治超执法需由交警部门依法拦车、交通部门检测检查,两部门之间的密切配合尤为重要。目前,虽然我市已初步形成路警联合24小时常态化执法机制,交警部门每天抽调人员配合治超,取得了较好执法效果。但由于抽调人员不固定,有时抽调人员当天治超后无法及时休息又要进行原职工作,长此以往影响健康。为保证他们的休息和健康,只得让他们及时撤岗,形成了凌晨后交警执法的断档,影响了路面治超执法工作的正常开展。此情况已引起公安部门的重视,正在研究解决。

(四)压力增大,检测站点布局不够永城地处豫鲁苏皖四省交界处,多条国道、省道穿境而过,县乡道路更是纵横贯通,过境货运车辆多,且东部的安徽萧县、淮北等是石料主产地,而消费市场主要在永城及西边的商丘、亳州等地,使我市成为大量运输砂石料的车辆必经之地,这些砂石料车正是超限超载的罪魁祸首,治超压力非常大。根据我市公路网络布局,若在311国道和郑永省道入境处设置超限检测站将能堵住源头,把住关口,有效控制超限超载车辆入境。目前仅有的高庄治限检测站,随着我市公路路网的优化完善,大量超限超载车辆选择绕行避过检测,此站已失去了堵住源头、把住关口的作用。亟需优化调整高庄固定治超检测站,在311国道和郑永省道入境永城处布局新的固定检测站点。

(五)推进缓慢,科技治超效果不佳由于工作经费有限及受技术条件的制约,我市发展科技治超的步伐一直没有迈进,依然处于落后的人力治超阶段,不仅浪费人力、物力和财力,而且使治超效率很不理想。目前急需补充工作经费,扩大治超投资,新上科技治超手段,以满足形势发展的需要。

五、对策建议

在下步工作中,要着重针对存在的矛盾问题,下大力气加以解决,切实把交通运输执法体制改革到位,推动交通运输事业更好更快发展,在经济社会发展中发挥出应有作用。

(一)加强法制宣传,营造良好执法氛围。采取多种有效方式,大力宣传超限超载的危害性和开展治理的必要性,做到家喻户晓、人人皆知,让广大群众理解和支持超限超载治理工作,让全社会都来监督超限超载治理工作。同时,进一步加强货运从业人员的培训教育,多学习和观看超限超载造成重大交通事故的典型案例,让他们从中吸取教训和得到警醒,不断提升依法运输的自觉性和主动性,减少超限超载行为,达到治理目的。

(二)加大打击力度,遏制暴力抗法现象。要密切协作配合,进一步加大对暴力抗法事件的打击力度,切实做到发生一件严肃处理一件,决不姑息迁就。交通执法部门要积极主动调查摸底,发现情况及时向公安机关提供;公安机关要认真履行职责,严厉打击暴力抗法、集体闯卡、干扰执法、阻扰执法、包车养车等行为,特别对个别车主以喝药、自残等极端手段恐吓威胁执法人员放车的行为,要取好证据、抓住典型,依法严肃处理,并在报纸、电台、电视和网络等媒体上及时曝光,真正收到打击一个教育一方的效果。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         

(三)强化经费保障,合理配置执法设备。随着经济社会的发展,合理的执法设备配置是开展执法工作必不可少的要素。永城作为全省交通运输行政执法体制改革试点县(市),刚成立的交通行政执法局不能仅限于执法体制改革全省领先,在各方面都应该走在全省前列。由于经费不足,目前我市交通执法车辆老化破旧,包括执法仪器远远达不到省厅规定的执法要求。建议市财政在执法经费上给予充分保障,及时更新、充实执法车辆和执法仪器,进一步提高执法科技含量和执法效率,使我市交通执法工作更规范、更科学。

(四)健全执法机制,严厉打击违法行为。建立健全长效协作机制,进一步加强交通运输部门和相关政府职能部门的联系,特别是加强与公安交警部门的联系,建立完善信息共享平台和交通运输、公安部门领导定期沟通、协商机制。积极探索在人员管理、工资发放、执法工作和业务考核等方面由政府统一负责的新型管理体制,真正做到统一领导、密协作切、路警联合、多方联动,共同严厉打击违法运输行为。

(五)完善站点布局,发挥固定治超作用根据《河南省人民政府办公厅关于印发河南省公路超限检测站布局调整方案的通知》精神,结合永城实际和特殊的地理位置,需要政府投入资金,完善超限检测站点布局,实行源头化管理。具体就是今年新建永城市陈官庄公路超限检测站,将高庄公路检测站东移到郑永省道与安徽接界处。陈官庄公路超限检测站的建立和永城市高庄公路检测站的东移,将堵住由东部进入永城的超限超载车辆,使我市超限超载车辆大大减少。

(六)推进科技治超,全面提升工作水平。我市作为全省交通执法体制改革的排头兵,必须适应交通执法工作的发展趋势,全面提高公路治超的工作效率和智能化水平,不断提升现代科技在公路治超中的贡献率。为此建议市财政加大资金投入,在我市尽快建设公路不停车超限检测系统。该项建设采用高速预检系统,集高速动态称重子系统、车牌识别子系统和信息显示诱导子系统于一身,能够有效地对主线车辆进行超限预检。此检测系统投入使用后,不仅能大大降低超限治理的安全风险和执法成本,而且每年能为我市节约不低于1亿元的公路养护资金。

(执笔:邵原野  刘红梅)